呈献

彭念:美缅关系进入深水区

美国国务卿克里5月22日到访缅甸,并与缅甸外长翁山淑枝以及缅军总司令敏昂莱举行会谈。这是自今年3月缅甸新政府上台后,美国首位高官出访缅甸。

根据目前公布的信息来看,缅甸的政治改革以及族群融合是此次克里访缅的主要议题。而这两大议题以及缅甸的民族和解,确实是美国政府及国会关注的核心问题,也是未来影响美缅关系发展的关键因素。

族群融合的困难

 

在族群融合问题上,美国政府及国会主要关注缅甸若开邦佛教徒与穆斯林之间的冲突。美国通过双边会谈以及在联合国相关会议上,要求缅政府采取积极措施恢复该地区的和平稳定,重建佛教徒社区与穆斯林社区之间的互信,允许人道主义援助进入该地区,允许穆斯林难民(罗兴亚难民)自由迁徙的权利,并最终给予罗兴亚难民合法的缅甸公民身份。

但是翁山淑枝不太愿意立即答应美国的这些要求。主要原因是族群融合的复杂性,民盟难以妥善应对该问题。事实上,早在去年2015年9月,民盟就力主推动了四项保护缅甸境内种族和宗教的法案,而这些法案一通过就立即引发佛教民族主义组织的不满。

11月民盟胜选之后,缅甸佛教民族主义势力立刻表达对民盟政府在种族问题上,可能出台新举措感到担忧。缅甸佛教民族主义组织领导人之一维拉杜(U Wirathu)表示,他对民盟的压倒性优势相当震惊,并对民盟在种族和宗教问题上的立场感到担忧。

今年3月,民盟未满足若开邦民族党要求任命该党成员担任若开邦首席部长的要求。该党公开表示拒绝让该党成员担任若开邦政府的部长职位。民盟与若开民族党的公开分歧,将加大民盟应对若开宗教种族冲突问题的难度。因而,对翁山淑枝来说,族群融合是一个烫手的山芋,既难以应付还将带来政治风险,并且,在政治改革以及民族和解问题占主导地位的情况下,对族群融合问题的处理首先仍以维持现状为妙。

不过,美国显然不满意民盟政府在族群融合问题上拖延立场。上个月,美国驻缅大使馆在一份声明中使用“罗兴亚人”,引来数以百计民众在使馆前示威抗议。此番克里访缅仍使用“罗兴亚”一词,这说明在涉及人权宗教自由的问题上,美国的立场很坚定。

对于美国,尤其是国会而言,不管是军政府统治时期,或民盟治理时期,美国都会持续关注缅甸的族群融合问题。并且,正因为提倡保护人权的民盟执政,美国更有理由相信民盟政府能够在族群融合问题上做得更多、更好。

正如克里所言:“我知道这个问题在缅甸每每会激起强烈情感。关键是如何解决问题,即如何改善当地局势、促进发展、增加人们对人权的尊重,以及确保那些住在若开邦甚至是整个缅甸的罗兴亚人受益。”

事实上,美国政府也的确需要民盟政府在该问题上采取实际行动,改善罗兴亚人的生活环境。如此,美国政府才能压制国会借助人权拖延美缅关系的发展。对此,翁山淑枝心知肚明。但苦于无应对良策,她也只好表示,希望美国能给予她“足够的空间”来解决罗兴亚人的问题。

未来,如果民盟政府不能在族群融合问题上拿出实质性的解决方案,显著改善罗兴亚人的生存境况,美国国会的批评之声将会加大,缅美关系的改善势头将会受到影响。

政治改革的僵持

在政治改革问题上,美国政府与国会的终极目标均是输入美式民主政治,让缅军方彻底从政治舞台上消失,并接受文官政府的有效节制。具体方式表现为:一、支持民盟的修宪要求,从法律层面削弱军方特权、直至最终消除其特权,同时从宪法层面为军方远离政治、接受政府有效节制提供法律保障;二、保持与缅军方的接触,通过接触引导军方接受美国模式(即军队受政府节制);支持缅甸公民社会的发展,巩固缅甸民主政权。

此番克里访缅首先提到的问题就是修宪。他指出,美国接下来不会再放宽对缅甸的制裁,除非缅甸修改宪法。同时,克里也与缅军总司令敏昂莱讨论政治改革事宜。很显然,美国试图以制裁为诱饵逼迫缅甸军方在修宪问题上软化立场。

在克里访缅之前,美国高调宣布放松针对缅甸的部分制裁。美国财政部17日发布文告称,共有七家国有木材和矿产企业从制裁名单上除名。缅甸经济银行、缅甸外贸银行、缅甸投资与商业银行等三家国有银行也被解除制裁。这意味着美国与缅甸所有金融机构的业务往来基本不受限制。美国解除的这些制裁旨在促进美国与缅甸的正常贸易,支持民盟政府的经济发展,夯实民盟政府的执政基础。

但是,美国却同时加强了针对缅甸军方个人以及由军方控制企业的制裁力度。美国宣布将六家由缅甸个人或企业控制的公司列入制裁名单,以保持对特定个人、实体的压力。美国官员还表示,对于缅甸玉石和宝石的进口禁令仍然有效;而玉石和宝石贸易很大程度上是受军方以及军方企业控制。

同一天,美国总统奥巴马还致信国会,表示决定将1997年开始实施的对缅《国家应急法》延长一年。该法案包括禁止美国企业和个人与特定的缅甸个人进行投资或开展业务往来等。

显而易见,美国尚未解除主要针对军方以及与军方有业务往来的商人及企业的制裁,其目的就是切断军方的经济利益,逼迫军方推动政治改革。但这一措施能否见效仍难以估量。

总体而言,民盟执政后,缅美关系看似进入快速发展轨道,实际上一系列棘手问题已逐渐浮出水面。双方对这些棘手问题的应对将决定未来两国关系的发展态势。在总体向前发展的大趋势下,美缅关系已经进入深水区。这需要双方相互理解,并妥善应对。

彭念是香港浸会大学政治与国际关系学系博士研究生。

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