呈献

葛红亮:蒂勒森首访与东南亚地区国际政治大局

8月2日,美国国务院对媒体公布了国务卿蒂勒森首访东南亚的行程与出访目的。蒂勒森东南亚此行是今年5月初美国与亚细安国家举行特别外长会议后,他与亚细安国家外长的第二次正式集体会面。

在接下来的会面中,朝核、南中国海安全与区域反恐成为主要议题;同时,蒂勒森可能重申他奉行的对东南亚的接触、安抚政策及其做法,及东南亚国家表露它们对特朗普政府东南亚政策确定性的期待及失望。这意味着,蒂勒森首访东南亚难以扭转“中国—亚细安—美国”三角关系大局。

蒂勒森之行是重视“安抚性质”

 

2017年是美国与亚细安建立对话伙伴关系40周年。然而,不巧的是,双方关系似乎又陷入了类似于10年前的尴尬境地。2007年,时值美国与亚细安建立对话伙伴关系30周年。当年,双方策划已久的美国—亚细安峰会,因安全、缅甸领导人与会等问题而流产,亚细安时任领导人为此还对美国大为不满。如今,虽然美国很难再对东南亚地区奉行“善意的漠视”政策,但在特朗普新政府上台前后,美国与亚细安国家之间也是间隙丛生。

一方面,特朗普新政府不确定的东南亚政策依旧在延续,这并不为东南亚国家所接受。特朗普上台之初,东南亚国家就对美国缺乏一个连贯的亚太与东南亚政策感到相当不安,这在年度亚细安外长非正式会议上展现得一览无遗。不仅如此,随着近些日子,特朗普政府内部人事架构不稳定性的呈现,外界部分观察家甚至对国务卿蒂勒森和国防部长马蒂斯等人,能在他们的位置上呆多久也存有疑问。鉴于此,亚细安国家的担忧与不安仍未消除。

另一方面,2016年下半年,在菲律宾、马来西亚、泰国等东南亚国家纷纷加强对华务实合作关系的情势下,一场关于“杜特尔特主义是否正在席卷东南亚”的讨论在东西方盛行,而这背后恰恰揭示了美国与菲律宾、泰国与马来西亚等东南亚国家间隙丛生。在特朗普东南亚政策不确定性的深刻作用下,美国与菲律宾、泰国与马来西亚的关系至今未能得以修复。

不过目前的信息显示,在美国—亚细安外长、领导人对话机制下,10年前的尴尬不至于重演。而归结蒂勒森一行东南亚的目的,无非有二:一来在于持续保持对东南亚的接触与安抚政策,二来在于为接下来特朗普首访菲律宾及出席亚太经合组织领导人会议与东亚峰会做准备。

无可置疑,这对一再彰显美国对东南亚的重视及部分改善美国与菲律宾、泰国等国家的关系有意义。但仅有的接触与安抚,或者是“扫一眼”式的重视,可能并不符合东南亚国家对美国阐释一个明确地区政策的期待。

就东南亚地区形势而言,美国的东南亚政策从属于它的对华政策,而作为美国亚太政策主轴的对华政策,目前在总体上依旧处在探索、接触与实验阶段,因此美国的东南亚政策目前来看尚且难有一个明确的说法。

亚细安聚焦“共同体”建设

 

在这一背景下,向来在地区事务注重“中心性”与依赖确定性的亚细安国家,唯有将重心聚焦于眼下共同耕织的“共同体”建设,及如火如荼的中国—亚细安国家务实对话与合作关系。鉴于此,以强调自身外交独立性与对外交往实用性为主要特征的“杜特尔特主义”,引领当下的亚细安对外交往,算是迎合了当前“中国—亚细安—美国”三角关系的现有情势,也符合亚细安主张巩固在地区事务中“中心性”地位的需要。

“中国—亚细安—美国”三角关系是东南亚地区一组极其重要的关系,其中,中美博弈与角逐是决定性的因素,而亚细安则是基础性的因素。当前,“中国—亚细安—美国”三角关系已不是亚细安国家“经济上依赖中国、安全上依靠美国”那么简单,而是存在着交叉性的复杂依赖关系。

在经济上,中国与亚细安国家到底谁依赖谁多一点,至今依旧是一个值得深入探讨的话题,而中国与亚细安国家目前正致力于务实的对话与经贸合作,共建21世纪海上丝绸之路与磋商建立区域全面经济伙伴关系协定(RECP)则视为重点;在安全上,菲律宾、泰国、马来西亚、缅甸等东南亚国家逐渐对华采取接纳态度,从中国购买武器及建立常态性的安全对话与合作关系,“南中国海行为准则”框架文件的完成,则意味着中国—亚细安国家的南中国海安全对话取得了巨大进展。

反观美国,缺乏一个明确与连贯性地区政策的特朗普政府和东南亚国家的安全关系,例如美菲、美泰、美柬等,呈现出“不进反退”的状况,其中尤其以美菲最为明显;而在经济上,特朗普政府“破”了前任留下的、包括新加坡、马来西亚、越南与文莱四个东南亚国家在内的跨太平洋伙伴关系协定(TPP),却并没有拿出一个明确的替代方案。相反,特朗普政府目前表现出对全球经济合作的“保守”看法,已经让部分东南亚国家表现了担忧。

而就亚细安这个层面来看,它虽然目前依旧是地区国际政治形势的基础性因素,但在日益意识到中美角逐与局势“失衡”严重威胁地区安全的情形下,却也不希望将自身的命运交托于他人。它主张通过加强“共同体”建设与在地区事务中的“中心性”地位,来增强不确定地区与国际环境中的“确定性”,进而将自己的命运决定性牢牢抓在自己手中。而这恰恰是今年亚细安国家在庆祝该组织成立50周年之后,应该继续考虑与深思的话题。

除了在南中国海继续执行“航行自由行动”外,美国并未在东南亚展现出类似奥巴马政府一般的重视,而美国—亚细安特别外长会议及蒂勒森首访东南亚透露出的“接触与安抚”政策,则表明美国也不会轻易忽视东南亚。因而,在现有中美大局下,美国的东南亚政策难以超越“接触与安抚”及一再表达重视的政策描述,而这也就决定“中国—亚细安—美国”三角关系大局,在接下来相当长时期内,难以出现扭转的局面。

 

作者是中国察哈尔学会研究员,供职于广西民族大学中国-亚细安海上安全研究中心

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