呈献

黎良福:习近平访问菲律宾的意义和挑战

菲律宾总统杜特尔特2016年6月上任以来,菲中关系明显处于良好势头。中国国家主席习近平去年11月对菲律宾进行国事访问后,双边关系进一步加强,这一次访问被认为使得双边关系达到了新高点。事实上,菲中关系的氛围非常好。两国签署了广泛的协议,如果实施得当,将有力推动杜特尔特的“建设、建设、建设”议程。

不过,菲中关系前路存在必须关注的陷阱。目前,双边关系存在政治上是否可持续的问题,因为杜特尔特对中国的倾斜已在国内遭遇阻力。虽然中国一直非常慷慨地提供各种诱因,以拉近菲律宾,但如果杜特尔特对中国的倾斜成为他总统任内的政治负担,就须当心其负面影响。此外,当菲中石油和天然气开发合作的细节公布时,杜特尔特可能面对更大的反对声浪。

习近平于2018年11月20日至21日对菲律宾进行国事访问。这不是习近平首次访菲,他曾于2015年前往菲律宾参加在马尼拉举行的亚太经合组织工商领导人峰会。不过,这是习近平首次对菲律宾作国事访问,也是中国国家主席13年来首次访问菲律宾。中国国家主席上一次访菲,是2005年胡锦涛的国事访问。

习近平访菲的意义

中国尝试通过习近平对菲的国事访问,传达几个关键信息。一是中国和菲律宾拥有历史悠久的友谊与交往关系。习近平在国事访问前的一篇署名文章中强调,中国和菲律宾在1000多年前就已“舟舶相继,商使交属”。600多年前,明朝的郑和在七次远航中多次访问马尼拉湾、维萨亚、苏禄等地,苏禄国王对中国进行了友好访问。文章还提到,菲律宾民族英雄黎刹的祖先来自中国福建省,著名的中国将军叶飞出生于菲律宾奎松省。

在历史背景中设定菲中关系,中国要说的是,两国自远古以来一直和睦共处,也是好邻居。换句话说,在前朝阿基诺政府期间,特别是从2013年菲律宾开始对中国提起仲裁程序,到2016年6月阿基诺任期结束,菲中关系的短暂下滑只是一个失常,是长期友好合作关系中的一个杂音。

中国要传达的第二个关键信息是,习近平的访问打开了新的篇章,将中菲关系提升到更高的层面。中国方面强调,习近平和杜特尔特已同意将双边关系升级为全面战略合作关系。为了让这个新关系具体化,双方共签署了29项涵盖广泛领域的协议,包括“一带一路”倡议、油气开发、基础设施、工业园区发展、文化、教育、信息和通信、农业合作社建设、人民币清算安排、外汇交易市场、植物检疫要求(椰子和冷冻水果输华)、债券发行和银行业务。

在签署的协议当中,最受关注的显然是油气开发谅解备忘录。这份谅解备忘录是在石油和天然气勘探方面进行合作的广泛框架协议,双方将进一步制定合作细节。中国外交部发言人表示,双方将继续就有关具体事宜做进一步探讨,中方期待双方海上各领域务实合作全面推进。两国此时刻意避免公开过多详情,并不意外,因为这个领域的合作过去充满了挑战。从这个意义上讲,缺乏细节的目的是为了加强习近平访问所带来的合作信息,而不是让可能引发争议的问题引起关注。

中国要传达的第三个关键信息是,菲律宾和中国能够妥善管理分歧,不让它们影响其他领域的合作。换句话说,有争议的海事问题不是中菲关系的总和。关系转变的主要因素是杜特尔特决定不推行2016年国际仲裁庭裁决。此后,双方特别是中国在南中国海开启了双边协商机制,双方已三次会谈,使得该机制成为解决分歧和探讨合作的示范平台。

在采用双边协商机制框架时,中国表示南中国海的有争议主权声索,只能实质上通过双边和由直接相关方来解决,这里指的就是中国和菲律宾;换言之,就是不包括外部参与者如美国、法国、英国和国际仲裁庭。事实上,在习近平访问期间所发表的中菲联合声明提到,双方认为,由于中国、菲律宾和其他亚细安国家的“共同努力”,南中国海局势已变得“更趋稳定”。这里所隐含的信息是外部参与者不应该干涉这个问题。

中国要传达的第四个关键信息是,那些寻求合作而不是与中国对抗的国家,将获得实质利益。除了双边,此信息也要传达给其他东南亚国家。近年来,有观点认为,中国重点加强与中南半岛的关系,特别是通过2016年正式启动且显然取得较好进展的澜沧江-湄公河合作倡议。这再次引发人们对中国试图通过吸引中南半岛国家来“分裂亚细安”的担忧。

为了反驳这种观点,中国一直致力于支持文莱-印度尼西亚-马来西亚-菲律宾亚细安东部成长区(BIMP-EAGA)的发展,这是亚细安经济共同体下属的分区组织。在习近平访问期间所发表的中菲联合声明提到,中国支持菲律宾作为中国与BIMP-EAGA合作的协调国,这将为亚细安共同体建设和中国—亚细安合作作出贡献。通过支持BIMP-EAGA,中国可以证明它同样关注海上东南亚国家,从而驳斥它试图分裂亚细安的观点。

从中国的角度来看,BIMP-EAGA在中菲双边层面具有更大的意义。由于成长区覆盖整个棉兰老岛和巴拉望省,这包括菲律宾南部的大片领土,中国可以将它们纳入海上丝绸之路的广褒范围,让它们享受它的利好。这也有助于缩小亚细安较发达国家和欠发达国家及地区之间的发展差距。另一个重要的意义是,杜特尔特的女儿莎拉(Sarah Duterte)是达沃市现任市长。在推动棉兰老岛发展的过程中,中国间接支持已表示有意在2022年竞选总统的莎拉,所以中国是放眼未来。

菲中关系何去何从

菲中关系看起来很好,明显处于上升趋势。中国也尽全力强调双边关系的积极面,其中包括去年中菲贸易额超过500亿美元(约679亿新元),使得中国成为菲律宾的最大贸易伙伴、最大出口市场、最大进口来源及第二大游客来源。中国重申,在经济和许多其他领域,它与菲律宾的关系有望在习近平访问后发展和扩大。

不过,菲中关系也面临挑战。首先,如果菲律宾政府,尤其是杜特尔特被认为过多向中国倾斜,将出现菲中关系在政治上是否可持续的问题。除了在习近平访问期间签署广泛协议,杜特尔特似乎铆足劲儿,打破既定礼仪规格来迎合习近平。例如,当两位领导人在马拉康南宫会晤时,在前景中(从观察者的角度来看)将中国国旗置于菲律宾国旗之前;当两位领导人在马拉康南宫的欢迎仪式上检阅仪仗队时,只展示中国国旗,没有菲律宾国旗。菲律宾的一些人认为,这是杜特尔特对习近平的过度尊重。

杜特尔特必须应对国内的强烈反对声浪,这种反应在习近平访问菲律宾期间已很明显,抗议者聚集在马卡蒂市的中国大使馆外抗议习近平的到来。此外,菲律宾未来三年要担任好中国-亚细安关系协调国的角色,就必须被认为不仅能够考虑中国的观点,也要能够考虑其他亚细安成员国的观点。菲律宾所扮演的角色,将直接影响中国和亚细安是否能够在三年内完成南中国海行为准则的谈判。这是中国总理李克强2018年11月在亚细安相关峰会上提出的目标。

另一个挑战是管理两国之间的差异,尤其是在南中国海或西菲律宾海的差异。在官方层面,双方迄今为止没有透露太多关于如何在南中国海联合勘探和开发油气的合作。诸如谁将参与、在何处勘探发展、如何合作等关键问题,也就是合作机制、所有权份额及利益分配都尚未公开。当与这些问题相关的细节公布时,我们可以预期,菲律宾各种政治和利益集团的反应,可能会影响这一课题的进展。

对中国采取更加中立的外交政策取向,符合菲律宾的利益,反之亦然,因为中菲关系不能仅仅依赖中国端出的利益。在彼此的独立和主权被认为受到尊重和保护的情况下,尤其从国内角度看更须如此,才能建立一种更加持久和稳定的关系。

(作者是新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院高级研究员、新加坡国立大学东亚研究所前副所长、新加坡前外交官)

(原载研究院12月14日电子刊物ISEAS Perspective,吴汉钧节译)

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