呈献

查道炯:中国的东南亚基础设施投资

在中国力邀东南亚经济体共建一条设想中的海上丝绸之路五年后,东南亚地区对此所持的怀疑态度有可能被证明是对的。一些标志性项目,如印度尼西亚和泰国的铁路建设,要么面临工程的长期拖延,要么面临旷日持久的重新谈判。马来西亚和柬埔寨的海港项目面对关于地缘战略目的和经济可行性方面的质疑。由中国贷款支持和中国公司承建的铁路和油气管道项目,成为马来西亚大选的热门议题,并在新政府上台后暂停。至少在本地区的大众传媒和政策圈的眼中,中国互联互通项目的进展状况乃至未来前景暗淡。

本地区需要中国在海港、机场、铁路和公路方面的投资,以促进区域内外的货物贸易和旅游业。事实上,中国的参与填补了这方面几十年甚至更久的发展空白。这些项目要取得成功,可从确保建设阶段无争议开始,但国际社会不断怀疑中国的投入暗藏不良动机,这对中国或那些一开始就欢迎中国投资的接受国来说,并非好事。

中国近代史上的“向东南看”

在评定中国处理与东南亚关系的方式时,一个常见的论调是中国试图支配(个别国家)和分裂(亚细安)。除了南中国海等本区域长期存在又为人所熟知的特别敏感问题外,对于选择由华盛顿或北京来主导地区秩序,也是一个争论不休的问题。

但是,仅仅将东南亚视为北京与华盛顿及其在亚洲和其他地区盟友之间的地缘战略竞争目标,是过于简单的看法。事实上,在冷战初期的几十年里,这种二元分析模式被用来合理化越南、老挝和柬埔寨的军事冲突,而导致数百万人丧生。

二战后,摆脱战争蹂躏的东南亚经济迅速起飞,所以当中国摆脱自我毁灭的文化大革命时,东南亚对它起到激励的作用。作为货物的最终目的地和通往世界各地市场的管道,东南亚市场的贸易潜力和投资机会,是中国在1979年末选择四个沿海城市作为经济特区的实际因素。

中国在东南亚各地培育华人企业,后者则发展了他们祖先的家乡。伴随这种人际关系而来的,是有关吸引外国直接投资的专门知识转让。1980年代初,时任新加坡副总理的吴庆瑞博士是少数几位受邀担任中国国务院经济顾问的区域领导人之一。东南亚作为中国的人力和社会资本来源的重要性,也体现在新加坡、马来西亚和泰国1990年获准成为中国首批旅游目的地上。

在政治外交领域,中国直到1991年7月才得以参与亚细安的集体外交活动。时任中国外交部长钱其琛接受马来西亚政府邀请,以宾客身份出席亚细安外长会议。1996年,亚细安给予中国全面对话伙伴地位。

由于中国和许多东南亚国家政府,当然还有作为一个集体组织的亚细安,在政府层级的正式互动历史相当短,所以双方持续探索相互联系的对等方式是很自然的事。

朝改善互联互通的方向前进

一些东南亚和其他国际观察家经常质问,中国拥有什么样的权力,能够单方面发起一项在实施时,姿态可能变得高压的互联互通计划。由于外交实力不对称,东南亚国家对中国仍充满以朝贡体系为核心的古代王朝的久远意象,而这是问题所在。由此衍生了与中国最终目标有关的问题:它是要回到那个遥远的王朝时代吗?

我的论点是,经济地理学的规律应该得到更多的重视,甚至可能比关切地缘经济和地缘政治理论所概述的动机更为重要。经济地理学的规律应该为寻找互联互通的具体理念和实践提供信息与指导。这也是探讨亚细安—中国互联互通的合适方针。

除了内陆国老挝,所有亚细安成员国都拥有自己的海洋通道,这为亚细安成员国与世界所有经济体进行国际贸易提供了最方便和最具成本效益的手段。换句话说,每个东南亚经济体并没有完全依赖与中国的互联互通来进行贸易。此外,无论是与中国或世界上任何其他实体的互联互通,都是一个充满考验和失误的双向过程。无论由谁发起,任何一项计划要有成功的机会,取决于双方是否能互取所需。

增加东南亚在中国国内市场的份额,是中国与东南亚互联互通的一个关键组成部分。由中国政府组织,并于2018年11月在上海举办的常年中国国际进口博览会等项目,增加了直接向中国消费者销售外国产品的类似场所。一个值得注意的发展是,对内投资额是中国官方统计“一带一路”成效的组成部分。成功吸引东南亚投资进入中国,与进入东南亚市场同样重要,因为任何两个经济体之间都需要一个双向投资网络,以维持商业利益和社会善意的流动。

在展望中国与东南亚互联互通的前景时,有两个突出但不新的概念问题值得研究和分析。

第一个是战略咽喉点。马六甲海峡经常被认为是中国的地缘战略脆弱点,尤其是中国仍通过印度洋和南中国海,从波斯湾进口石油。尽管主要出现在学术期刊上,但充满不安的文章都在反复追问一个问题,即阻止中国的海上石油进口是否可以成为一个现实的政策选择。部分原因在于,朝鲜战争爆发后,中国经历了美国及其盟友长达20年的封锁,中国分析人士对此感到忧虑是可以理解的。

另一方面,有关中国面临“马六甲困境”的说法,没有考虑到现代武器可以在地球上任何地方进行破坏或阻截。因此,如果一个与中国有关的物体被发现,它不会只是局限于海洋区域,或是另一个国家法律管辖下的地点。海峡可让攻击方拥有的些微优势,在于它可以降低行动成本。沿岸国的确可能利用海峡来与使用国讨价还价。例如,它可以同意采取损害第三方利益的行动。但是,这种伎俩将不可避免地要付出相应的代价。

不应以战略咽喉看待中国投资

在评估马来西亚东海岸铁路计划和马六甲皇京港等中资项目的价值时,应只考虑这些项目在邻近地区的经济发展。如果不能带来经济红利,任何关于这些项目的广泛意义的进一步讨论,都将变得无关紧要。

此外,在努力消除有关项目在非经济层面的不实传言方面,东道国政府和社会肩负着与中国一样的责任。毕竟,中国当初会参与,是基于当地的提议和认可。最重要的是,不应该(即便是间接地也不应该)以任何马六甲作为咽喉点的理论解释,来设想东南亚国家的大型基础设施项目。相反,无论海港、铁路或公路是新建或升级,重要的是与腹地的连接,尤其是这些基础设施能够带动工业化和城市化的前景。与内陆地区的连接越紧密,海港和公路的项目就越有价值。

第二是债务水平。一国应如何妥善处理其对另一国的债务,是借贷双方长期面临的挑战。这一过程对经济具有重大的影响,因为它可能会在国内引发严重的政治后果。债权国与债务国关系的战后历史,充满一方指责另一方使其掉入债务陷阱的争议。到1980年代后期,贷款国家和多边贷款机构都普遍出现“援助疲劳”。

在国与国之间的债务问题上,债权国提供贷款,自是出于自身利益。发放或延长贷款,无论是以低于其他放贷国的利率,或偿还期较长,或两者兼具,往往与借贷国购买特定产品和服务的协议挂钩。

斯里兰卡的汉班托塔港已被视为“债务陷阱”的象征——中国通过基础设施实现互联互通的努力,会让一个参与国跌入这个陷阱。正如人们经常指出的,中国和斯里兰卡在2017年年底达致股权交换协议,其中包括将港口的80%股份租给中国公司99年。中国企业其实可以承担损失,并终止对整个项目的参与。相反,中国公司仍然致力使物流、工业区和毗邻港口的其他项目取得成功。

无论如何,债务国并不像大众媒体经常描述的那样脆弱和无助。当债务的偿还落后于原定时间表时,可以就债务重组,甚至是免除债务进行谈判,或宣布债务违约。这些都是标准做法。在处理错综复杂的援助政治方面,中国仍无太多经验,在掌握债务安排和重组的能力之前,还有许多东西必须学习。

更重要的是,双方就某一特定债务用于融资的项目进行协商的质量。债权国和债务国都负有同等的责任。换言之,在商量国与国之间互联互通的财务问题时,债务纪律才是更负责任的做法。

从进入东南亚的外国直接投资总量和流量来看,中国在规模上都排名靠后。相比之下,中国在本地区和其他地区却受到媒体的高度关注,其中大部分是负面的报道。但中国在1980年代中后期也经历过类似的阶段,当时外国和本国在其社会中的经济存在,有着非常明显的差异。因此,就目前的状况而言,在本质上并无反常之处。

本文重点提出了战略窒息点和债务水平的概念,作为讨论当前对中国参与本地区基础设施项目的观感的切入点,因为它们是造成人们钻牛角尖的显著因素。

互联互通是一个双向的过程,也是一个值得追求的目标,尽管有时会有些拖延。当既得利益者进行真诚合作时,由于经济地理学规律的作用,就可能大幅度加强互联互通。

(作者是尤索夫伊萨东南亚研究院区域战略与政治研究计划客座高级研究员(7月至8月);中国北京大学国际关系学院教授。原载研究院2018年10月10日电子刊物Perspective。黄金顺节译。)

相关文章