呈献

郑永年:“一带一路”倡议需要新战略思考

郑永年专栏

首先必须说明一点,以免人们对“战略”一词发生误解。这里所说的是中国的“一带一路”倡议需要战略思考。中国政府把“一带一路”界定为“倡议”,而非“战略”,这里是具有其本身的意图的。后来海内外很多人所讨论的“一带一路”已经远远超出中国政府的界定,多数人把“一带一路”本身视为是中国的“战略”。

这里所讨论的是,中国要实施这样一个“倡议”是需要战略思考的。换句话说,尽管“一带一路”本身不是被人们所夸大了的“战略”,但执行“一带一路”是需要战略的。

任何一个大项目的实施都需要战略,何况像“一带一路”那样的跨区域和洲际的项目。尽管中国谦虚地把此界定为“倡议”,就是说这是一个开放的项目,中国的作用是“倡议”,但各国都可以参与到其中来。不过,在实施方面,中国作为“倡议国”必须做更多的事情,发挥更大的作用。在实际执行层面也是这样,以至于很多人认为中国是这个项目的唯一主导者,是为了实现中国自身的国际意图。国际社会尤其是西方对“一带一路”就是如此认知的。

因此,无论从哪个角度来看,中国都必须思考其执行“一带一路”的战略。执行出现了问题,对项目本身的可持续性还是对国际社会都会产生不是所期望的结果。

自从“一带一路”推出来之后,到今天已经有六年的时间了。至少在话语方面,“一带一路”的效应是巨大的。这个概念不仅已经广为传播,而且已经成为今天国际社会外交的一个主题词或者核心概念。但随着概念的广为传播,人们对此的认识不是更清楚了,反而更不清楚了。

早期,人们比较机械地理解这个概念,就字面来理解这个概念,即中国所规划的“一带”和“一路”要经过哪些国家和区域?但到现在,这样的理解不那么管用了。一方面,似乎中国所做的所有事情,都被界定为“一带一路”或者和“一带一路”挂起钩来。另一方面,因为“一带一路”是开放性的,越来越多的国家和区域都被划入了“一带一路”的范畴。不过,如果范畴太大了,“一带一路”就失去了原有的含义。

国际社会关注的问题

在国际层面,人们对“一带一路”所关切的问题有很多,但归纳起来,主要有两类不同的关切。就现在主导国际秩序的美国和一些西方大国来说,他们所关心的问题是中国“一带一路”倡议的动力机制和意图是什么?是像西方国家从前实践过的“帝国主义”“扩张主义”或者“殖民主义”吗?或者是一个新版本的“主义”?中国要通过“一带一路”来统治全世界吗?是不是中国不满意于国际秩序现状,要通过“一带一路”重塑世界和区域秩序?或者中国要修正这个秩序(即西方所说的“修正主义”)?或者仅仅如中国自身所说的,中国这样做不是挑战西方所确立的秩序,而是为了提供国际公共品,至多在西方秩序的基础之上做些补充?

另一方面,就广大的发展中国家来说,他们所关切的是“一带一路”对自己国家的发展所能产生的影响,而不那么关切国际体系层面的问题。考虑到至少到现在为止,“一带一路”沿岸沿边大多数国家都是发展中国家,很多仍然是落后国家,它们都需要发展,并且它们在国际社会也无话语权,这些国家对自己发展的关切不难理解。实际上,就很多国家来说,“一带一路”给予了它们一个重新选择或者调整发展模式的机会。二战以来,大多数国家都遵循西方模式,但并没有成功,那么多年过去了,它们仍然处于贫穷之中。

鉴于中国改革开放之后的成功经验,它们对中国的发展模式感兴趣。它们对中国“一带一路”所重视的基础设施投资尤其感兴趣,因为落后的基础设施一直是这些国家经济发展的大障碍。不过,这并不是说这些国家对“一带一路”毫无疑虑。无论从概念上还是实践层面,一些国家是有疑虑的。例如它们也关切,中国会不会变成另一个类似西方的“帝国主义者”或者“殖民地主义者”?中国给予了它们无条件的投资,但它们是否能够承担得起对中国的债务?如果不能如期偿还,中国会对它们采取什么样的行动?中国通过“一带一路”参与它们的发展,但中国的方式是可以持续的吗?更为重要的是,中国通过参与它们的发展,会不会也试图影响它们的内政?

实际上,诸如此类的问题在这些发展中国往往因为各种因素(反对党、社会团体、西方势力等等)而经常被放大和夸大,而对中国在当地的项目产生极其负面的影响。缅甸、斯里兰卡和马来西亚是典型,巴基斯坦(印巴经济走廊)在很大程度上也面临类似的问题。

不管怎么样,所有国家,不仅仅是“一带一路”沿岸沿边国家,而且也是其他不那么相关的国家,都在积极计算和评估“一带一路”能够为自己带来的利益和风险?作为创始国的中国又如何呢?如果早期对“一带一路”的利益和风险的评估只是概念层面的,这么多年下来,现在的评估已经具有了丰富的经验材料。

“一带一路”可以给中国带来什么样的利益?多少利益?中国又在不同层面(国内、区域和国际)面临怎样的风险呢?如何避免和控制风险?当一种方式因为形势的变化变得不再可行的时候,需要什么样的替代方式?简单地说,到了今天,如何定义“一带一路”?中国要做什么?怎么做?实际上,对这些问题,很多人并不清楚。这就是说,中国需要对“一带一路”做新的战略思考。

中国在“一带一路”的利益和风险

如何评估中国自身在“一带一路”的利益和风险?其实,就内部来说,是实现可持续的发展;就外部来说,是实现国家安全。如果从这两个视角来看,人们至少需要考量如下几个问题。

其一、国内国际两方面发展的平衡。“一带一路”首要目标就是要实现国内的可持续发展,而非西方所说的对外扩张。资本、产能和技术的“走出去”都是为了内部的发展。因此,“一带一路”以不影响内部可持续发展为原则。再者,一旦内部发展受到负面影响,外部的发展就没有了基础,变得更加不可持续了。这也是中国内部一些人所担心的。历史上,中国有这样的传统。朝贡体系是一个例子。其他国家向中国的皇帝叩一个头,中国就向这些国家开放贸易,而中国本身从来不要求他国向中国开放。这种不对称的开放使得朝贡体系经常成为中国的负担。

毛泽东时代的援外尽管是为当时的“生存外交”服务,但也是以牺牲内部利益为代价的。国家主导的“走出去”项目尤其要注意其经济能力的可持续性。有人开始担忧“一带一路”会变成另一个“郑和”项目,这并非没有一点道理。郑和七次下西洋,充分代表了当时明朝的国家能力,但之后因为内部因素嘎然而止。

其二、“一带”给中国西部边境有可能带来的战略、文明等地缘政治环境的冲击。“一带”涉及中国和俄罗斯、中亚国家、中东地区之间的关系。数千年里,这些地区都是地缘政治环境最为复杂的地方。正因为如此,才会出现“长城”。到了今天,人们可能必须重新思考长城文化的价值。不同的宗教、不同的文明、不同的生活方式、伊斯兰极端主义、大小国错综复杂的关系,所有能够导致国际国内冲突的因素都在“一带”区域体现出来。而这些又会马上反映到中国内部,演变成中国本身的问题。

这些年来,尽管西方指责中国遏制穆斯林文化,但在全球化背景下,中国西部穆斯林文化实际上得到大发展。此外,汉人人口的急剧减少、对少数民族的不合理的优惠政策、地方政府因为恐惧民族和宗教问题而不敢处理等等,使得这些地方变得越来越不可治理。同时,一旦中国想有所作为,以自己的方式来解决问题,就会立刻招致很大的国际压力。可以预见,“一带一路”不可能不影响到所有这些因素。如果“一带一路”能够对这些因素有所遏制,就可能有助于治理;但如果“一带一路”“解放”了这些因素,广袤的西部就会变得不可治理。

其三、中国既是陆地国家,也是海洋国家,就要考虑如何维持陆地利益和海洋利益之间的平衡问题。传统上,自明清以来,中国的陆地文化战胜了自己的海洋文化,使得中国放弃了成为海洋大国的机会。今天,当人们的焦点转移到海洋国家的时候,如何处理陆地和海洋需要很多的考量。经验地看,当人们在海洋遇到困难的时候,就很容易转向陆地,这是文化使然。从经济利益的角度来看,海洋显然远远重要于陆地。中国今天是世界上最大的贸易国家,而80%以上的贸易就需要经过南中国海。或者说,中国至少从经济上说,已经是海洋国家。但如何处理与海洋有关的问题呢?这方面需要做认真的战略考量。

这些年来,在黄海、东海、南中国海、印度洋等都面临着重要的挑战。如果没有发展出海洋精神,很难解决这些问题。今天,因为“一带一路”,这些问题变得具有现实性,因为毕竟怎么说,“一路”是“21世纪海上丝绸之路”。

其四、既是走向了海洋,也要重新评估海洋的地缘政治价值。任何国家,除非是想建立帝国,无论是陆地地缘还是海洋地缘,其重要性已经是今非昔比了。今天,除了传统的技术制造业、金融和互联网已经成为经济主体。如果借用传统地缘政治的概念,人们可以说,谁控制了这两个相关的领域,谁就能控制世界。美国正在以各种方式减少对传统地缘的投入,而转向金融和互联网。所以,如果要排列一个优先次序的话,金融互联网居先、海洋居次、陆地再次。

对陆地地缘,西方和美国一直会对中国持批评、反对甚至阻挠的政策,但其本身不会投入太大,因为它们对陆地经济已经没有很大的经济动机。对海洋,美国会有相当的投入来维持其海上霸权,既有很大的经济动机,也有以美国为中心的安全考量。而对金融和互联网,美国的投入会最大。如果美国在陆地地缘上的利益已经不大,在海洋上仍然是不可挑战的霸权,在金融和互联网上尽管美国保持领先,但也感受到了来自中国的压力。这次,中美贸易战中,美国竭力打压中国的知识经济和技术并不难理解。

如果在构建、调整和实施“一带一路”过程中,能够把诸如此类的因素考虑进去,人们既能够清醒地认识到“一带一路”所可能带来的利益和风险,也能够对“一带一路”在中国内外发展中的角色有一个客观的认识。

作者是新加坡国立大学东亚研究所所长

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