呈献

国际特稿:佐科迁都 爪哇人扯后腿

印度尼西亚总统佐科上月底宣布,五年后首都雅加达将北迁到东加里曼丹省,消息迅速引发支持者与反对者热烈讨论。佐科迁都大计除了基于雅加达人口爆满、交通堵塞和严重污染等窘境,现实考量的推力更来自雅加达地陷、气候变化因素以及天灾等危机;人口稀少、天灾威胁低的东加里曼丹省因此成了佐科迁都大计的强大拉力。迁都一旦落实,印尼国家重心将转移出爪哇岛,有望实现全国区域平衡发展并促进国民团结,进而奠定佐科的历史地位。迁都有诸多好处,但也存在诸多挑战,佐科首先须正视近期在爪哇岛进行的一项民调结果:多达95%雅加达民众反对迁都,更对迁都巨额经费存有疑虑。

印度尼西亚总统佐科在上个月26日宣布,将把首都搬迁至东加里曼丹省的北佩纳扬巴塞尔(North Penajam Paser)及库台卡塔内加拉(Kutai Kartanegara)之间。

拟议中的新都靠近东加里曼丹省主要城市沙马林达(Samarinda),以及对煤炭和石油运输极为重要的巴厘巴板(Balikpapan)港市,兴建工程预定明年底启动。约150万名公务员预计五年后分阶段搬迁至新都。迁都费用预计约466万亿印尼盾(约460亿新元)。

印尼迁都并非新鲜事,最早可追溯到独立初期。印尼国父苏卡诺1945年8月17日宣布独立后,印尼在对抗荷兰殖民者的独立战争期间,首都就从雅加达转移到日惹,以及苏门答腊的武吉丁宜。荷兰殖民者败退后,印尼在1949年8月将首都迁回雅加达。

苏卡诺在1957年7月也曾宣布要把首都迁往中加里曼丹省的帕朗卡拉亚(Palangkaraya),这之后,从苏哈多到尤多约诺历任总统虽都有意迁都,但都没有下文。

佐科迁都三大原因

佐科为何此时宣布迁都?印尼与马来西亚政治问题专家诺沙里尔萨阿博士表示,主要原因可分为推力因素(push factor)及拉力因素(pull factor)。

诺沙里尔也是新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院(ISEAS)研究员,以及ISEAS印尼研究计划联合协调员之一。他告诉《联合早报》,推力因素包括雅加达人口爆满、过度拥挤、无法应对长期气候变化危机、基础设施不足、严重污染、日益陆沉,以及天灾威胁等。

他表示,拉力因素包括东加里曼丹人口稀少(约2000万人)、天然地理环境保护免受地震与海啸等天灾威胁,同时也能将国家重心从爪哇岛转移到其他地区,有助促进国民团结。

政治学者廖建裕教授认同雅加达上述问题是佐科决定迁都的原因,另一原因可能是追求历史地位。

廖建裕也是新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院资深访问研究员,以及南洋理工大学拉惹勒南国际研究院兼任教授。他接受《联合早报》访问时说,佐科是苏卡诺的崇拜者,也自认受苏卡诺影响。他说,佐科选定新都的地点,除了有继承苏卡诺遗志的意味,也是为了能奠定自己成为“迁都总统”的历史地位。

诺沙里尔也认为这种推测是合理的,因为佐科是首先倡议迁都到东加里曼丹者,一旦成功,这将是佐科最可观的政治遗产。“他将成为印尼史上成功迁都的国家领导人。”  

雅加达交通与环境问题严峻

雅加达首都特区目前人口约3000万,是全球人口最密集与交通拥堵最严重的地区之一,交通混乱每年造成的经济损失达65万亿盾(约64亿新元)。

地势低洼的雅加达同时也面对居民大量抽取地下水而导致地陷、淹水及海水倒灌等问题,部分地区甚至以每年20公分的速度下沉。

陆沉危机促使佐科在2017年4月,下令国家发展规划局立案研究迁都问题,并开始物色新都地点。

“爪哇因素”是迁都阻力

印尼数以千计的海岛上居住着数以百计的族群,但经济发展、国家文化认同和政治权力上一直都是爪哇人的天下。印尼人从未选出过非爪哇人当总统。

印尼大部分财富都集中在雅加达,生活在爪哇岛之外的印尼人,特别是东部岛屿居民,长期以来都抱怨被国家领导层遗忘。

雅加达近500年来一直都是爪哇岛及印尼的政治、经济、交通与文化中心,印尼历任总统除了日前刚去世的哈比比,其余全都是爪哇人。这些因素都成为佐科迁都的阻力之一。

诺沙里尔说,印尼历史长久以来一直与爪哇岛以及爪哇人密不可分,佐科的许多支持者也都是爪哇人,若将国家重心移出爪哇岛,这有助于促进国民团结。

他说,佐科一旦成功迁都,雅加达将继续成为金融中心,东加里曼丹则是政治中心。佐科最近一次到马来西亚与首相马哈迪见面时,还特别参观行政中心布城并研究其模式。这显示佐科迁都是以布城为榜样,希望在现有首都以外地区另立新都。

诺沙里尔认为,就佐科宣布迁都的时机而言,显示这是个争议性议题。例如今年印尼举行总统及各级议会选举时,没有任何候选人在造势活动上提到迁都。“佐科在选举期间也绝口不提,因为他不想让迁都变成政治议题。”

他表示,佐科确定自己赢得第二个总统任期后,立即宣布迁都大计。“佐科显然知道这个议题的争议性,以及它可能引起爪哇民众不满。”

诺沙里尔分析,印尼政治向来都以爪哇人为中心,国家领导人都是爪哇人,迁都可能是改变这种政治生态的良好尝试。迁都的冲击将在佐科卸任后才出现,这种冲击基本上对佐科影响不大,但这是对国民团结有利的长期计划。

雅加达民众反对迁都

许多雅加达居民都对迁都计划抱怀疑态度。一项民调显示,多达95%的受访者反对迁都。一些人在社交媒体上嘲讽佐科的迁都计划,例如提议新都命名为“Jokograd”(佐科格勒)或“Saint Jokoburg”(圣佐科堡),讽刺迁都计划不切实际。

廖建裕表示:“雅加达民众有疑问:你(佐科)曾担任雅加达首都特区首长,也曾表示要好好治理雅加达,为何担任总统后,却不兑现之前的承诺?”

他说,反对佐科迁都计划者不只是反对党,连佐科身边也有人反对。他表示,佐科必须说服同僚及民众接受其迁都计划,否则这个计划很可能无法在国会通过。他认为,迁都详情报告要明年中才公布,还必须经由国会通过,因此很多情况确实尚未确定。

廖建裕表示,佐科将在10月20日开始第二个五年任期,但至今尚未公布其内阁名单。他说,这是佐科可争取盟党支持其迁都计划的方式之一。他认为佐科能借着委任内阁部长,换取友党支持其迁都计划。

诺沙里尔则表示,佐科迁都的挑战之一,就是如何说服民众与反对党支持政府的决定。

对于“放弃雅加达”的指责,佐科回应说,雅加达将继续成为印尼商贸与服务业中心,政府还准备拨款400亿美元(约555亿新元)作为雅加达城市更新之用,该计划目前已进入最后审议阶段。

新都地带有林火隐患

佐科决定迁都东加里曼丹省的一个原因是“那个地区面对洪灾、地震、海啸、林火、火山爆发和山体滑坡等天然灾害的威胁极低。”但廖建裕表示,新都也可能面临林火,并非完全免受天灾影响。

根据印尼国家减灾署的数据,印尼28个省份今年首六个月共有13万5749公顷的土地被林火吞噬,加里曼丹岛占了12.4%。加里曼丹岛上遭林火破坏的1万6892公顷土地当中,东加里曼丹省就占了4430公顷。

城市规划专家佐加因此表示:“如果政府不能解决林火问题,就应该取消迁都计划。”

环保组织也表示,采矿活动和棕榈种植园,早已威胁加里曼丹岛的环境和濒临灭绝的物种,如今要在一个重点保护区附近大幅度辟林造地并兴建大城市,势必加剧环境问题。

迁都经费备受关注

除了环境问题,多达466万亿印尼盾的迁都经费从何而来也备受瞩目。佐科上月宣布迁都消息时表示,政府将提供19%资金,其余来自公私合作项目和私人投资。

佐科本月5月表示,政府已将东加里曼丹省约18万公顷土地划为新都用地,政府行政中心占地约仅1万公顷,3万公顷将推出供个人和企业购买,售价将比雅加达地价便宜许多。他说,政府计划直接向公众出售新都土地,作为建都经费来源。

诺沙里尔认为,融资详情必须等当局公布完整的迁都计划书后才能得知。“讨论迁都不能只看表面,还要看迁都议题对发展的影响、对基础建设的影响、对经济发展的影响,以及对国内生产总值(GDP)的影响。资金从何而来?是当地资金还是外资,又或是政府注资。”